К дискуссии об упрощенном получении российского гражданства и законодательных аспектах работы с соотечественниками за рубежом

Выступление директора Института Русского зарубежья Сергея Юрьевича Пантелеева на парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ «О законодательных аспектах совершенствования работы с соотечественниками, проживающими за рубежом» 29 ноября 2012 г. Недавно состоявшийся Всемирный конгресс соотечественников в очередной раз подтвердил, что задача совершенствования всей «соотечественной» системы, является крайне актуальной. Причем, именно системы, в которую входит и деятельность государственных органов России, и структур российского гражданского общества, и, бесспорно, организаций самих российских соотечественников, проживающих за рубежом. Для полноты картины нужно было бы упомянуть государственные и общественные институты стран проживания соотечественников, поскольку соотечественники живут не в безвоздушном пространстве, а чаще всего являются гражданами конкретных государств со всеми вытекающими последствиями, и этой темы в своем выступлении я коснусь отдельно. Вопросов, которые могли бы стать предметом анализа для выстраивания «проблемного поля» задачи совершенствования вышеобозначенной системы, на самом деле множество. Но, исходя из формата выступления и тематики сегодняшних парламентских слушаний, я сосредоточу свое внимание лишь на некоторых вопросах законодательного регулирования государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. И, опять же, из всей массы проблем, входящий в этот более узкий, но принципиальный по своей важности сегмент общего «проблемного поля», выделю всего два аспекта – активно обсуждаемый сегодня вопрос упрощенной системы получения соотечественниками российского гражданства и крайне важный вопрос финансирования проектов по поддержке соотечественников. Итак, первый вопрос - упрощенная система получения соотечественниками российского гражданства. На первый взгляд, тема вообще не должна быть предметом дискуссии. Поскольку и морально, и политически, и демографически у России есть все основания облегчить нашим соотечественникам получение гражданства. Тем более что в статье 11 ФЗ о соотечественниках после поправок, внесенных в 2010 году, говорится: «Соотечественники имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательными правовыми актами Российской Федерации в сфере гражданства». Но это положение ФЗ находится в отрыве от закона о гражданстве, поскольку единственный канал вхождения в «упрощенку» для соотечесвтенников на данный момент – это Государственная программа содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Программа, бесспорно, очень нужная и важная, но, к сожалению, не вполне удовлетворяющая потребности даже тех соотечественников, которые хотели бы переселиться в Россию – например, хотя бы потому, что далеко не все субъекты федерации принимают участие в ее реализации. Собственно говоря, обсуждаемый нами сегодня законопроект № 139669-6, выдвинутый сенаторами И.М.-С.Умахановым, В.М.Джабаровым и В.А.Фетисовым, как раз, и направлен на то, чтобы привести действующее законодательство по гражданству в соответствие с действующим законом о соотечественниках. И еще раз подчеркну  – это абсолютно правильный подход. Но есть ряд проблемных моментов, с которыми уже столкнулись авторы этого законопроекта после его публичного обсуждения в СМИ. Речь идет, конечно, о различной степени обоснования критических отзывах, основная масса которых сводится к тому, что принятие законопроекта приведет к ситуации, когда гражданами России будут становится преимущественно вовсе не русские и другие народы России, а представители, например, титульных республик Центральной Азии и Кавказа. Это не единственное высказанное опасение, но, пожалуй, наиболее часто встречающееся. Необходимо оговориться, что вся система аргументов критиков законопроекта, так и ее сторонников, мне хорошо знакома, поскольку Институт Русского зарубежья на своих интернет-ресурсах, прежде всего – на портале «Россия и соотечественники» (www.russkie.org), а также в специализированной группе на Фейсбук специально организовал обсуждение этого документа. Конечно, некоторые положения критики, извиняюсь за тавтологию, критике вообще не поддаются – люди бывают разные, тем более, когда обсуждают такой эмоциональноемкий вопрос. И все же, к некоторым аргументам прислушаться стоит. Особенно, например, в том случае, если свои опасения излагают сами соотечественники. К тому же, в начале этого года аналогичный законопроект, который вносил на рассмотрение Госдумы К.Ф. Затулин, был уже отклонен. Причем при объяснении причины неприятия законопроекта, назывались как аналогичные опасения того, что гражданство окажется легко доступным тем лицам, которым оно легко доступным быть не должно, так и другие аргументы, например – риски, связанные с двойным, или множественным гражданством, о чем я тоже ниже скажу. А теперь, что касается риска «нашествия среднеазиатов»… Авторы законопроекта уже пытались развеять подобные опасения, ссылаясь на то, что, речь идет не о всех бывших гражданах СССР, а о соотечественниках, «к числу которых относятся представители коренных народов, населяющих территорию РФ в ее современных границах». Это, конечно, абсолютно справедливо, особенно с точки зрения существующей практики по работе с соотечественниками, когда, действительно под таковыми чаще всего понимаются представители коренных народов России, а точнее – тех народов нашей страны, которые нигде за пределами РФ не имеют своей национальной государственности – прежде всего русских, а также татар, башкир, якутов, бурятов, чеченцев и т.д. Но, к сожалению, данная практика трактовки понятия «соотечественники» далеко не единственная, поскольку помимо этого «узкого» толкования существует и «широкое», причем толкование тоже вполне практическое – стоит лишь съездить в ряд российских регионов – участников переселенческой госпрограммы, и воочию убедиться в этническом составе ее участников, значительная часть которых будет вовсе не «представителями коренных народов РФ». Причем причины этого явления достаточно прозрачны – есть регионы, которые позволяют себе отказывать кандидатам на переселение, которые, например, плохо знают русский язык и не являются носителями русской культуры, а есть регионы, которые готовы «брать всех», потому как мало кто туда едет. А еще, например, во время согласования изменений к ныне действующей Госпрограмме, выясняется, что в МИДе определение соотечественника понимают так, а в Минрегионе – иначе… Как раз речь шла о том, что представители Минрегиона доказывали, что российские граждане, живущие за рубежом, соотечественниками считаться не должны. Что уж требовать от конкретных исполнителей на местах, а тем паче – от журналистов… Что же касается трактовки понятия «соотечественники» как «представителей коренных народов РФ» - то это, увы, именно лишь вольная трактовка. А определение, содержащееся в статье 1 ФЗ № 99 мы здесь все хорошо знаем, и звучит оно следующим образом: Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации,в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства. То есть, нет фразы «коренные народы РФ», а есть «относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации…» и т.д., да еще с замечательной оговоркой «как правило»… Еще до поправок 2010 года 99-й ФЗ справедливо критиковали за то, что содержавшееся в нем понятие «соотечественника» размыто, чрезмерно расширительно и не позволяет юридически закрепить данный статус, создав конкретные рамки правового поля. Поправки 2010 года, вроде бы, и были нацелены, в том числе и на то, чтобы преодолеть эти негативные моменты. И в пояснении к этим поправкам, если помните, как раз, говорилось о том, что теперь бывшие граждане СССР – представители «титульных» республик, перестают автоматически считаться соотечественниками… Но вновь в очередной раз мы убеждаемся в том, что одно дело – намерения, совсем другое – правоприменение. И, конечно, если говорить серьезно, то преимущественно критика законопроекта № 139669-6, в ее конструктивной части, как раз сводится к тому, что правоприменительная практика 99-го ФЗ, увы, все еще наследует всем тем недостаткам, которые были в законе еще на момент его принятия в 1999 г. – сложности точного определения соотечественника. Каким образом можно проблему решить? Один из путей – это, например, попытаться вновь поднять вопрос об уточнении понятия «соотечественники», внеся поправку о том, что таковыми, как говорит сенатор Джабаров, считаются представители «коренных народов РФ», убрав приписку «как правило». Тогда возникает следующий закономерный вопрос - а какие народы считаются в РФ коренными? Ответить на него можно двумя способами. Первый – признать таковыми только те народы, которые проживают в России и не имеют своей государственности за ее пределами. То есть – русские, татары, башкиры и т.д. – однозначно соотечественники, грузины, киргизы, узбеки, финны и т.д. – однозначно нет. Второй подход – ввести реестр коренных народов РФ, и зарубежные представители всех народов, в него входящих, должны будут считаться соотечественниками. Хотя, конечно, по большому счету и в первом и во втором случае список народов должен быть идентичным. Но насколько мы готовы к реализации подобных подходов? Ведь очевидно, что таким образом мы вступаем на путь однозначной привязки определения соотечественника к национальности? Готово ли к этому современное российское государство? На мой взгляд, от национальной составляющей нам никуда не уйти. И уже в поправках 2010 г. эта компонента, хоть и осторожно, но была внесена. И необходимо просто концептуально преодолеть те фобии в национальном вопросе, которые нам достались в наследство от советской национальной политики…. Впрочем конечно, это тема, как минимум, для отдельного выступления. Но даже если вдруг мы представим себе, что произойдет полная легализация национальной составляющей в определении соотечественника, необходимо будет ответить еще на целый ряд суперсложных вопросов. Например – являются ли украинцы и белорусы коренными народами России? Ведь у них есть свои государства. Если, вполне логично, мы начинаем считать на Украине и в Белоруссии соотечественниками только тех, кто считает себя русскими, татарами (кстати, а какими татарами?), якутами…, мы тут же получим оглушительный вал критики со стороны сторонников теории о русских как триедином народе великороссов, белорусов и малороссов. И нам тут же на Украине напомнят, что бывший премьер, а затем министр обороны при Ющенко г-н Ехануров по национальности – бурят, родившийся в Якутии… Или же, еще замечательный пример – русскоязычная диаспора в Израиле. Мы готовы признать, что евреи – не коренной народ России (так как имеют свое национальное государство), и соответственно, представители многочисленной русскоязычной еврейской диаспоры не могут считаться нашими соотечественниками? Если мы становимся на путь резкого сужения понятия по вышеобозначенной схеме – значит никаких исключений из правил. Но правила должны быть четкие и понятные. Если мы начнем вновь вольно трактовать уже понятие «коренные народы» - то мы тут же получим ту же оговорку как «правило» и вечные исключения из правил, которые вовсе не будут эти правила подтверждать, и, в итоге – вновь неработающее определение соотечественника. Таким образом, четкая формализация категории лиц, подпадающих под определение «соотечественники за рубежом» - позволит решить, в том числе, и вопрос с гражданством для соотечественников. Но и это далеко не все вопросы, на которые предстоит дать ответ. На мой взгляд, не менее проблемным является момент, о котором я уже упоминал выше. Он связан с тем, что наши соотечественники, которые, по нашему убеждению, должны обладать правом на получение российского гражданства по упрощенной схеме, являются на данный момент гражданами других государств. Принимая гражданство РФ, они остаются гражданами страны проживания? Законопроект К.Ф. Затулина был нацелен именно на это. Текст законопроекта Умаханова-Джабарова-Фетисова четкого ответа на этот вопрос не дает. В комментариях СМИ, в частности, сенатор Умаханов, пояснял, что законопроект не предусматривает сохранения соотечественниками гражданства страны проживания. Но в тексте законопроекта я вообще не увидел ссылок на эту проблему, а отсылка к содержащемуся в Конституции положению о необходимости двусторонних соглашений о двойном гражданстве, на мой взгляд, не вполне закрывает эту тему, так как речь на практике может идти не только о двойном гражданстве, но и о двух гражданствах, или множественном гражданстве. Я хорошо знаю, что возможность иметь одновременно гражданство страны проживания и гражданство России для многих является крайне привлекательной идеей. Но насколько она, опять же, практически реализуема, а в случае реализации станет реально полезной для тех, кто воспользуется подобной возможностью? В самом начале выступления я сказал, что соотечественники за рубежом живут не в безвоздушном пространстве и подчиняются законам стран их проживания. Любое государство, точно так же, как Россия, тре6ует от своих граждан лояльности, уплаты налогов, службы в армии и т.д. Каким образом будут решаться эти вопросы в случае наличия, например, двух гражданств? Тем более, у нас уже есть очень показательный опыт с государством, с которым у России было подписано соглашение о двойном гражданстве. Ситуация, в которой оказались наши соотечественники - обладатели российских паспортов в Туркменистане просто вопиюща. И, понимая все особенности Туркменистана, на мой взгляд, все же не стоит думать, что подобная практика не может в том или ном виде повториться в другом месте. Например - на братской Украине, где во время последних выборов президента России активно отслеживали тех украинских граждан, которые пришли на избирательные участки с российскими паспортами. Соответственно, возникает следующий закономерный вопрос – а насколько мы вообще изучили ситуацию, в которой могут оказаться наши соотечественники, даже отказавшись от гражданства страны проживания в пользу российского гражданства? Вопрос очень важный, который напрямую связан с той миссией, которую наши соотечественники, живущие за рубежом, могут выполнять с точки зрения развития двухсторонних отношений России со странами их проживания, и шире – с очень актуальной темой вклада в интеграционные процессы на евразийском пространстве. Будут ли они восприниматься как «пятая колонна», или же получат возможность стать активным субъектом общественно-политической жизни государства проживания? И готова ли как Россия, так и государство проживания соотечественников, обеспечить такие условия (или согласиться на такие условия), при которых наши соотечественники станут субъектами политики? Тут по меньшей мере необходима самая активная работа по выстраиванию партнерских сетевых структур по линии НПО, активное гуманитарное присутствие России, активная работа с национальными элитами этих государств. Нужна СИСТЕМА действий. Возвращаясь же к вопросу об упрощенном получении соотечественниками российского гражданства, и резюмируя все вышесказанное, отмечу, что я лишь обозначил некоторые риски, которые, на мой взгляд, стоят на пути реализации этой идеи. Что, конечно, вовсе не означает, что идти дальше не стоит, как раз наоборот – необходимо серьезно и, опять же, системно, анализировать риски и пути их преодоления для реализации намеченной цели. И, возможно, на конкретном историческом этапе сосредоточить законодательные усилия по предоставлению российского гражданства по упрощенной процедуре одной, вполне конкретной и понятной категории соотечественников – тем, кто уже принял решение о переселении в Россию, но, в силу разных обстоятельств, не может воспользоваться соответствующей Госпрограммой. Например – к нам в редакцию портала «Русский век», который Институт Русского зарубежья ведет по заказу МИД России в рамках информобеспечения переселенческой Госпрограммы, постоянно обращаются соотечественники, которые хотели бы переселиться, например, в Самарскую или Владимирскую области, где живут их родственники, но эти регионы не принимают участия в Госпрограмме. Есть и другие примеры, зачастую – просто трагические… Понятно, что такой шаг в определенной мере может обесценить саму Госпрограмму, которая для многих соотечественников ценна как раз возможностью упрощенно получить гражданство, но это же в полной мере относится и к законопроекту № 139669-6. Да и в Госпрограмме будут в большей степени заинтересованы те соотечественники, которые хотели бы получить подъемные, компенсационный пакет, и готовы переселиться в приоритетные регионы вселения. Те же, кто готов рассчитывать только на себя и своих родственников в России, могут ехать самостоятельно, воспользовавшись соответствующей статьей Закона о гражданстве. Да и все вышеобозначенные риски к этой категории фактически не относятся – люди четко определились с тем, что их родина – Россия, они готовы работать на ее благо, платить налоги, служить в армии, рожать детей, давать им российское образование и воспитывать их в родной русской культуре – то есть давать России то, в чем наша страна так нуждается. На мой взгляд, именно такие люди сегодня, бесспорно, должны получать российское гражданство по упрощенной процедуре. И это именно те люди, которые полностью соответствуют тем миграционным параметрам, о которых говорил В.В. Путин в своей программной статье «Строительство справедливости. Социальная политика для России», ставя задачу обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год преимущественно из числа российских соотечественников. Но при этом, конечно, нам необходимо конкретизировать понятие «соотечественники», создав четкие рамки правового поля, и обеспечив тем самым приток в России русских людей и людей русской культуры, которые не будут иметь проблемы с адаптацией и не станут усугублять и без того непростую ситуацию в сфере межнациональных отношений. Пора наконец-то законодательного добиться того, чтобы, в том числе и журналисты, не путали соотечественников с трудовыми мигрантами! Последнее, о чем я хотел бы сказать, непосредственным образом касается тех соотечественников, которые делают выбор в пользу проживания за рубежом и, бесспорно, также нуждаются в заботе и защите со стороны России, и что немаловажно, стремятся развивать партнерские отношения с российскими государственными и общественными структурами. И это вопрос ресурсообеспечения, а конкретно – финансирования проектов по поддержке соотечественников за рубежом. Поскольку очевидно, что, не выстроив понятную и технологичную систему финансового обеспечения подобных проектов, сложно рассчитывать на эффективность всей системы работы с соотечественниками. Постараюсь быть кратким, и обозначу два момента. Первый – на мой взгляд, законодателям необходимо найти формулу, при которой активными игроками в странах проживания соотечественников станут российские НПО-структуры, которые могут развивать проекты в области общественной дипломатии, активно взаимодействовать с партнерскими организациями как из числа соотечественных структур, так и тех местных НПО, которые к таковым не относятся. Тогда у нас не будет вопросов относительно того, как, например, финансировать СМИ соотечественников (как известно в настоящее время по гослинии возможна только поддержка по подписке на такие издания, а грантовая система, исповедуемая, например Фондом «Русский мир», очень сложна и, скорее направлена на поддержку разовых проектов). Особо нового здесь изобретать не стоит – американцы давно и успешно выстроили подобную систему, нужно перенимать их опыт, наполняя его нашим, российским содержанием. И последнее обстоятельство. Не могу не поднять этот вопрос, выступая перед законодателями. Институт Русского зарубежья реализует проекты по поддержке соотечественников, в том числе по Госзаказу, действуя в рамках 94 ФЗ. И, уверен, я не первый, кто говорит о том, что системной работы по поддержке соотечественников в рамках действия нынешнего закона о Госзакупках выстроить не представляется никакой возможности. Данная работа – крайне специализированная, очень мало организаций, которые в ней разбираются хотя бы в первом приближении. И мы все друг друга знаем. Но конкурировать на конкурсах приходится с фирмами, которые занимаются наружной рекламой, поставкой электрооборудовая и еще Бог знает чем, безбожно снижая цены и чаще всего выдавая продукт, который не поддается никакой критике. Примеров таких – предостаточно. Невозможно выстраивать системную работу в рамках долгосрочного узко специализированного проекта, для пролонгации которого необходимо регулярно принимать участие фактически в аукционе, где побеждает не та организация, которая предлагает наиболее качественный продукт, а та, которая просто откровенно демпингует, абсолютно не заботясь о качестве. Конкуренция – это замечательно, но конкурировать в проекте по поддержке соотечественников с поставщиками электрооборудования – это уже чересчур! Если мы желаем эффективной системной работы, то проекты по поддержке соотечественников либо необходимо выводить из под действия 94 ФЗ, либо пересматривать и четко прописывать соотношение цены и качества в проектах, имеющих узко гуманитарную специализацию, да еще связанную с внешней политикой, определять круг организаций, имеющий уникальный опыт реализации подобных проектов и способных к реальной содержательной конкуренции, а не к ее профанированию, и т.д. Знаю, что в настоящее время готовится к рассмотрению во втором чтении законопроект о Федеральной контрактной системе. Очень хочется надеяться на то, что озабоченность по поводу проблематичности эффективной работы по поддержке соотечественников в рамках 94 ФЗ, высказанная, кстати, и на прошедшем недавно Всемирном конгрессе соотечественников, будет услышана.  Спасибо  за внимание!   С.Ю. Пантелеев, директор Института Русского зарубежья